时间： 2016-12-20 17:09
来源：
作者： 王志轩
对于火电厂二氧化硫控制提出的种种要求，虽然可从顶层法律或者法规中找出依据，但更多依据是模糊的。如中国火电厂根据环保部门要求已经基本上取消了烟气旁路，而且装设的全烟气在线连续监测系统（cems）已实时与环保监管部门联网，在此情况下，不论是法理上还是道理上污染防治设备理应由企业自主选择。但实际工作中，污染治理技术和设备的决定权主要还是集中在环保行政部门。
如根据法规和配套文件，一个新建火电厂脱硫工艺路线、设备选型中，环评机构、政府所属的环评评估机构、环评审批机构、总量分配机构、其他监督管理部门等都会起到决定性影响，这些影响既包括批复、否决、指定、建议等，也包括以上机构组织的专家审查要求。经常会有这种情况，企业提出的技术路线如果环保部门、评估部门、甚至某位官员、“红顶”专家不同意，企业也不敢选择。但是起决定性影响的机构、人员在法律中并没有清晰的责任。如果企业执行了环保部门同意的措施但达不到预期治理效果，除了企业不能通过竣工验收或者要承担超标排放的法律责任外，并没有同意部门应承担的责任。从另一方面看，若由企业完全独立选择污染治理措施或者监测设备，则会冒着无法竣工验收、不能享受环保电价或财政补贴的风险。
在监管中，国家环保行政主管部门与地方行政主管部门的责权也不清晰，一个电厂（甚至一个指标）往往受到多级环保行政主管部门中多个管理部门的监管。环保行政主管部门与行业主管部门的责权也不清晰，往往多个行政机关联合发文，如对火电厂超低排放改造要求不仅3个部委两次联合发文，两次联合发文单位的次序也不相同，且地方政府相关机构也发文提出改造要求。这些要求自然派生出对同一事项的多级监管、混合监管的情况。
3、许可割裂多变，数据口径不一。
如长期以来将法律确定的环境影响评价割裂成环保评价、水土保持方案两个部分，分别由环保行政主管部门和水行政主管部门审批，形成事实上的两个审批。将一项二氧化硫排放许可割裂成排放标准达标、总量控制、环境质量达标、清洁生产审核、国家专项行动等多项许可或要求，以及排污权有偿使用等多项约束。且由于许可或约束变化太快，如排放标准修订时对新老机组同时提出要求，对环保技术改造要求过于频繁等。
一些按环评批复要求建设的电厂投产之日就面临改造，有些刚建成脱硫装置的机组还未投运就被淘汰，在近十年中，火电厂脱硫装置因行政要求改变而多次改造已是普遍现象。污染排放数据口径不一，火电厂的污染排放数据有多个“口径”，如排污收费数据、cems监测数据、总量核算数据、环境统计数据等，且并不完全一致，对正确判断电厂污染，制定污染控制政策和具体措施产生误导。
以上问题对火电厂环境管理效果造成严重不良影响。
一是制定污染物排放标准要依据“国家环境质量标准和国家经济、技术条件”的法定要求在贯彻中受到干扰，最佳实用技术原则得不到落实，不仅事倍功半，同时延误了环境治理时机；
二是加大了环境管理成本，本来一个制度、一个部门、一个机构能够管理好的事项需要数倍的行政机构和人员来管理；
三是增加企业负担，包括反复改造污染治理成本、应对各种监督检查的人力成本、停机损失电量成本、过度治理成本等；
四是增加社会成本，包括资金、环保产业布局成本等。
以上在火电厂排污许可中存在的问题究其原因有普遍性和特殊性两个方面。
主要问题分析
1、普遍性问题方面
① 市场在资源配置中的决定性作用未在法规中得到基本体现。
我国环境保护工作起步于上世纪七十年代初，计划经济模式决定了起点时期环保管理制度采用计划手段。改革开放之后，虽然引进一些发达国家基于市场基础的环境保护管理制度，但仍受体制和习惯的影响。
另外，面对严重的环境污染，老百姓很难从成本——效益上分析方案是否最优。这就造成了环保制度越多越好、环保要求越严越好的假象和舆论氛围，从而推动了环保制度只增不减、严而不优。
② 在法律层面缺乏系统的顶层设计。
编辑： 张伟
中国电力企业联合会党组成员、专职副理事长
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