时间： 2016-10-08 09:50
来源： 中国水网
作者： 王强
ppp的表面是金融，背后还是制度和能力
我在读《金融的逻辑》的时候，很自然地就想到我国目前大规模推行的ppp项目。近十多年来，我国都曾经不同程度地推行过吸引民间资本参与基础设施项目的政策，但是效果都不明显，背后的原因是虽然有政策，但是民间资本没有看到可以赚钱的制度保障。本轮ppp最重要的创新就是对于之前没有收费机制的公益性项目建立政府按绩效支付机制。ppp的模式是社会资本出资，然后政府慢慢通过定期按照绩效偿还社会资本投资并给于一定的利润。这样，ppp机制就使公益性基础设施项目完成了资本化。在金融家的眼里，ppp项目就是一个金融产品。但如果我们仅仅盯住各种眼花缭乱的金融技术和融资工具，那就走偏门了。在十多年前，本人初步接触到ppp的时候，对各种融资工具和交易结构设计非常感兴趣，执着于如何使融资成本降低1-2个百分点，总是幻想财务测算以后，键盘一回车，企业就会获得令人心动的irr。但是一旦走入政府大门，幻想真成了幻想。那个时代，不是政府不给你回报，而是政府的观念里基础设施就根本没有回报，顶多是补偿。所以，从那个时候起，我就很清楚，基础设施投融资问题(当然包括ppp)表面上是金融问题，本质上是背后的制度、体制和机制问题。制度不建立，体制机制不完善，一切测算，一切合同都是扯淡。这一点，不仅仅是ppp项目，政府融资平台也一样，也不是金融问题，是制度和体制机制问题。如果从解决金融问题入手把融资平台统统关了，那不过是把扎在屁股里的箭头剪了，箭杆还留在肉里。
回头再看看《金融的逻辑》，从中世纪开始，欧洲城邦国家发行公债的目的不是基础设施，而是用于战争。英法百年战争之所以最后英国赢了，居然是由于英国发债的利率低，反而能够筹集到更多的钱。美国根本上就是一个建立在债券上的国家，至今如此。试想，人家都用借债来打仗了，当中的巨大风险用脚趾头都想得到，但是照样推动了国家的进步。而我们多搞点基础设施就会出这样和那样的问题，ppp才搞了一年多点就会有人提出庞氏骗局的论调，其中一个重要原因就是我们仅把目光凝聚在眼花缭乱的金融资本上，而乐于欣赏各种项目落地的烟花，却往往会忽略了制度和能力建设。
在基础设施投融资问题上，不知道如何融资一点问题也没有，现在钱多的是，十多年前就已经没有很大问题了。但是如果忽略了制度和能力建设，就会出大问题。上世纪八十年代的拉美经济危机、九十年代的亚洲金融危机，这些国家实际上都有过短暂的辉煌，但是他们在辉煌的时候，只顾了看资本的烟花，根本就忘了除了烟花以外，还有本国的制度和能力建设。
现在各种渠道公布的ppp项目总额已经达到20万亿了，按照行业报告，目前已经落地的有25%左右，这是一个什么概念?这相当于从2004-2014年，我国每年基础设施全部是用ppp模式来进行投资。这种规模，这种占比，在全世界ppp发展史上是绝无仅有的，并且还有持续增长的空间。这说明，政府的基础设施投资资金全部是从民间资本借贷而来的，其中的风险应该可想而知吧。人家都借钱打仗了，我们多借钱搞点基建总归没问题吧。是的，是可以没有问题，但是别忘了，除了钞票以外，还有制度和能力。
那么到底要有什么制度和能力才能为我们的ppp保驾护航呢?限于篇幅我只能挑一两个重要的讲讲。
首先讲制度，国外的宪政制度这样的大道理我就不讲了，现在只讲讲ppp项目制度。目前最为迫切的是ppp项目中，社会资本到底是处于什么样的地位，是主导还是从属?政府是不是可以把项目所有内容都设计好、安排好，只等着社会资本出钱就行了?再进一步，政府和社会资本的责任边界是什么，各自应该做什么，社会资本内部各家应该做什么?ppp项目考核的比重，资本多一点还是服务多一点等等。从一些律师处得知，现在不少制度和机制仍然是不清不楚，只好靠擦边球才能使项目落地。
再讲讲能力建设。到底ppp需要什么能力?政府推进ppp项目的能力固然非常重要，这也是比较难达到和提高的，连英国都很难做到。但是按照《金融的逻辑》，政府需要建设的真正重要的能力不在于此，而在于地方政府在ppp之后，发展地方经济的能力，进而是提高财政收入、满足ppp项目支付要求的能力。如果ppp项目的支付最终成了地方政府不可逾越的财政负担，那么当初做的“双评”又有什么意义呢?现在有一种比较可怕的观点是过度的基础设施投资，反而会带来边际效用递减，甚至会导致经济结构扭曲。所以，政府设计ppp项目的时候，就要和社会资本一起来研究，项目的规模、布局和服务到底能不能带来公众的消费流量，如果消费流量没有，根本就不需要立项;如果社会资本预测错了，就应该由社会资本承担风险，也根本不需要多少缺口补贴。这样，政府要拥有提高ppp项目边际效用的能力。这也是大部分国家不敢大规模上ppp项目的原因。
那么，既然我们弄了这么多ppp项目了，总归要把革命进行到底。我们不能奢望在大规模开展ppp项目之前，就有完美的制度，政府具备各种必要的能力，英美国家也没有做到这一点，而这些制度和能力是在实践中发展起来的。所以，这么多ppp以后，要紧的是抓紧制度和能力建设，内容越详细越好，形式越丰富越好，专业越精深越好， 不要吵架，但可以批评。中国ppp能否玩得长久，就看制度和能力能否及时建立。如果这些制度和能力能在3-5年里建立，那么中国ppp不仅能长久，规模还能更加庞大。千万不能像拉美和东南亚国家一样，制度还没建立，能力尚未形成，经济已经不行了。这就是所谓的“中等收入陷阱”。
上述讨论，包括《金融的逻辑》有一个大前提，ppp项目无法支付的时候，不能乱印钞票，否则，那就是另一个“交子”。
作者简介
王强先生目前供职于上海城投集团有限公司。2001年在英国伦敦大学学院(ucl)巴特列特研究生院建筑经济与管理专业(主修城市基础设施投融资和ppp/pfi)学习并获理学硕士学位。2005年加入上海城投以后，牵头开展了《基础设施投资新趋势-上海ppp模式研究》并于2010年获上海市政府决策咨询奖，此研究被上海市法制办誉为“上海市特许经营立法的理论基础”。2006-2007年参与了《上海市城市基础设施特许经营管理办法》的制定工作，并向上海市政府立法相关部门系统性地提出建议并大部分得到采纳与吸收。作为上海城投项目小组成员，参与了数个上海市重要的ppp项目的重组和政策制定工作。2007年，发表经济监管体制研究，对完善中国的水业监管有较大借鉴价值。2009年，牵头上海城投投资的bot项目上海长江隧桥的通行费征收方案的研究，成果得到上海市政府批准并实施至今。他先后又参与了上海市市级层面市政基础设施和公用事业特许经营和ppp领域绝大多数的研究工作，如《上海市城市基础设施特许经营实施战略研究》，该项研究与2012年被国家发改委授予优秀研究成果奖。2013年王强与他人合作翻译出版了世界银行报告《城市水务事业的公私合作：发展中国家的经验述评》。2015年4月中标上海市人民政府决策咨询重点课题《上海市公用事业特许经营深化研究》。
编辑： 赵凡
e20特约评论员 目前供职于上海城投集团有限公司。2001年在英国伦敦大学学院巴特列特研究生院建筑经济与管理专业（主修城市基础设施投融资和ppp/pfi）学习并获理学硕士学位。2005年加入上海城投以后，牵头开展了《基础设施投资新趋势-上海ppp模式研究》并于2010年获上海市政府决策咨询奖，此研究被上海市法制办誉为“上海市特许经营立法的理论基础”。2006-2007年参与了《上海市城市基础设施特许经营管理办法》的制定工作，并向上海市政府立法相关部门系统性地提出建议并大部分得到采纳与吸收。作为上海城投项目
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